第一，使行政权力体系失范化。
虽然在《行政警察规则》之外，其他法令也赋予了警察机关一些权限，譬如要求警察机关完成推动产业、增进市区美观等积极任务，但这些活动并非警察。[78]持此种见解的学者似乎对传统公法上警察概念的来龙去脉缺乏了解，从而忽略了实质意义上的警察概念与形式意义上的警察概念的区分。
[38]参见前引[10]，关根谦一文，第480页。该条例第1条规定：中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。之所以出现这种转变迹象，原因或在于，伴随着战事的紧张、社会的动荡，统治当局秉持社会本位的立法理念，迫切需要将强制性行政权力的触角深入到社会生活的各个方面，《违警罚法》对警察机关处罚职能的规定不断扩张，20世纪30年代起推行的新生活运动亦为之推波助澜。总之，从近代直至当代，公法领域中的警察一词在我国经历了概念内涵的流变，从基于消极目的的国家活动转变为行政执法主体，从学问上的概念转变为实定法上的概念，从作用法层面的统合性概念转变为组织法层面的概念。[59]赵琛：《行政法各论》，会文堂新记书局1933年版，第11页。
例如，在日本，关于合宪性判断的基准，占据通说地位的是以零售市场距离限制案、药店距离限制案等判例为基础归纳出的判断体系。虽然1794年的法律影响深远，但也有学者注意到，1808年普鲁士的一个敕令明文规定警察权的行使目的包含增进福利，而1850年普鲁士的《警察行政法》虽然列举了警察命令的事项，却也未规定警察部门发出命令时，其权限究竟及于福利目的抑或仅限于保安目的。文章来源：《法学研究》2017年第2期。
有学者归纳了三个原因：[25]第一，由于无法预见到未来可能出现的各种危险，即便确立了依法行政原理，在立法技术上也不可能将针对各种危险所采取的措施一一加以规定，因此立法便经常使用概括性的授权条款。[1]在20世纪50年代及80年代集中译介的一些苏联公法学文献中(如[苏]科托克：《苏联行政法概论》，萨大为译，人民出版社1951年版。因而，由秩序行政机关所担当的行政警察，应当与一般警察法领域相分离，并且应当通过个别立法对其裁量予以严格羁束。[15] 这一时期最重要的警察法学说来自奥托·迈耶(Otto Mayer)。
在宪法层面上，虽然彼时明治宪法中并没有出现警察一词，但论者将明治宪法第9条与警察的概念连接在一起。关于警察的学问上的概念之所以得以确立，或许与战后日本的组织机构改革有关。
[69]在这种泛政治化的概念指引下，警察的目的不再限于传统公法意义上的维持社会秩序，而是扩展至管理国家以及维持统治的方方面面，因而也就几乎不存在从目的要素角度限定警察概念的空间。他认为，判断警察之观念应以其法律上的性质为标准，凡具有命令强制性质的行为，无论是以除去障害为目的，抑或根据法律的特别规定以增进福利为目的，皆属于警察，如为谋都市之美观而限制建筑、撤去广告贴物，为谋畜产之改良而命令去势、检查畜种，为谋农业之发达而取缔肥料、检查蚕种等积极为谋社会福利的行为，皆应视作转化意义上的警察。对于处在社会转型、法治成熟道路上的当代中国而言，法律人若能从历史脉络中全面、准确地把握警察、警察权、警察行政等概念的规范构造，或许能够助益于警察权的有效、正当行使，从而提升民众对警察的信赖。二位学者皆有留德背景，但对于德国理论的继受却采取了不同的态度。
从《行政警察规则》第1条所规定的警察的宗旨在于预防对人民的凶害、保全安宁出发，他认为警察的任务是除去社会秩序方面的妨害这一消极任务，而非积极地增进社会福利。就我国的情形而言，无论是从宪法文本自身的规范结构来看，还是就社会发展的现状而言，传统意义上的自由法治国理念似乎都不宜成为指引合宪性判断的唯一方针，因此，此种合宪性审查基准理论在我国并非无用武之地。建国后的相当长时期内，我国的公法及公法学话语体系受苏联学说的影响，但似乎并没有迹象表明，警察概念的界定也沿袭了苏联的国家法及行政法理论。该版本为1905年版本的点校版。
由于事后的损害赔偿并不是富有实效性的救济方式，二战后的裁量权收缩理论开始承认公民对行政机关享有介入请求权，这在环境行政领域的判例与学说中尤为明显。[29]如此一来，美浓部达吉便认定宪法第9条无非是对警察命令之大权的确认。
彼时的概念使用深着近代日本警察法学说的痕迹，而近代日本学说的话语体系则受当时德国理论的影响，可以说，近代我国公法学上的警察概念，处于德日概念发展史的一个横断面上。如前所述，范扬先前曾一度将警察的目的要素限定于维持社会秩序，但在1940年出版的《警察行政法》一书中，却抛弃了这一限定。
作为通说的代表，佐佐木惣一也阐释了明治宪法第9条所规定的独立命令与警察命令之间的关系。而后者则是表明警察机关实际拥有的全部管辖权的总和。在一定程度上，或许也可以说，此种对于警察的认知，带有将警察作为实定法上的概念加以对待的迹象。[28]其后，美浓部达吉进一步扩展了警察概念的意涵。当时也有像美浓部达吉那样舍弃目的要素，而单纯以手段要素定义警察的见解，如同属留日出身的赵琛即认为：警察者，依命令或强制，以拘束人民之自然的自由者也。佐佐木惣一虽然也使用了德国警察法的基本话语体系，却坚持以本国实定法作为认识基础。
这一时期关于警察概念的最重要学说出自皮特尔(Joannis Stephan Pütter)。[90]参见前引[20]，须藤阳子文，第172页。
[50]参见[意]马西尼：《现代汉语词汇的形成——十九世纪汉语外来词研究》，黄河清译，汉语大词典出版社1997年版，第115页。在战后警察概念的发展过程中，脱警察化又一次带来影响。
该案中，柏林警察局颁布了一项法令，限制柏林市十字架山地区建筑物的高度，当事人的建筑许可申请因该法令而遭驳回，故而提起诉讼。他以日本的报纸法为例，指出取缔报纸的目的既包括维持善良风俗这一内政目的，又包括保护外交及军事机密这种外交及军事目的，出于两种目的的报纸取缔都应被视为警察活动。
根据行政警察与执行警察的二元划分，当代警察法理论上的警察概念，分化为实质的警察概念和形式的警察概念。因此，立法者可以借助概括性授权的方式，为行政机关维持社会安宁与秩序、防止危险的行动提供法律依据，但此种概括性授权只能在缺少法律特别授权的情况下作为行政活动的合法性来源。之所以不能借助行政目的的消极或积极区分警察与保育，是因为采取强制命令手段的警察措施亦同时包含了积极目的和消极目的，譬如根据建筑条例限制房舍建设，便既是出于防火这一消极目的，又是出于增进街区美观这一积极目的，两种目的下对房舍建筑的取缔均属警察。管欧认为：警察者，以直接维持社会秩序防止或减少公共危害为目的，根据国家之统治权，命令或强制人民而拘束其自然的自由之作用也。
[23]Vgl. Georg-Christoph Unruh / Friedrich Greve / Utz Schliesky, Grundkurs ?ffentliches Recht: eine Einführung in das Sta-ats-， Europa-und Verwaltungsrecht mit Grundzügen der Allgemeinen Staatslehre,5. neu bearb. Aufl.， Luchterhand 2001， S.173 f. [24]参见前引[4]， Scholler书，第5页。第二，高文英借鉴的是20世纪70年代我国台湾地区学者的著述，或许由于彼时的台湾地区仍然处于戡乱时期，奉行政治上的绝对主义，因而台湾地区学者在探讨形式的警察含义与实定法上的警察含义时，不免强调其中包含了促进人民福利的目的。
[30]参见前引[10]，关根谦一文，第469页。[43]不难看出，日本的学问上的概念实际上与德国的实质的警察概念相对应，[44]也被用以统合各行政领域中具有共通性的国家活动。
[5]参见[日]冈田健一郎：《日本公法学における警察についてのメモ：!"的自由规制目的二分论を出#点として》，《一桥法学》7卷2号(2008)，第411页。1995年颁布实施的人民警察法虽然不再使用类似惩治反革命分子、保卫人民民主制度、保障国家的社会主义建设顺利进行等政治性颇强的措辞，但这种源自马克思主义国家观的警察观念影响犹在。
[51]此外，有留学人士以日本学者的著作为蓝本，编写体系性的行政法著作，其中亦包含关于警察概念的讨论。不过，此种从实定法角度对警察概念加以认识，其最终结论反而与美浓部达吉所提出的学问上的警察概念相重合。不过，就我国目前的立法状况而言，无论是形式意义上的警察机关，还是其他担负实质意义上的警察行政任务的行政机关，是否具备从事防止危险、维护公共安宁秩序之活动的概括性授权基础，仍值得进一步探讨。在后一种情况下，食品药品监督管理部门与公安机关仍然各担其责，只是在制度层面加强了工作的衔接和联动。
即便是改革开放以来重新建立起的公法体系，以及在新的公法体系基础上构建出的公法学话语体系，也没有在传统意义上使用警察概念，而是使这一概念呈现出以下两个特征。[71]聂福茂、余凌云主编：《警察行政法学》，中国人民公安大学出版社2005年版，第3页(陈天本撰写)。
在德国和日本，警察在公法上可以指代某种国家活动，但概念的外延在历史上发生了转变。学说上认为，警察法规定公民有避免及消除危险的义务，而警察则可实现此种义务，[19]这有些类似迈耶从警察义务推导出警察权的思路，只是当代的理论注重从实定法上的危险概念中推导公民的警察义务，而不是像迈耶那样以臣民的先验自然法义务为起点。
[61]在公法领域，也可观察到此种概念认知的转向。[24]简言之，实质的警察任务不仅仅由警察机关来完成，而更多是由负责各个具体行政领域的机关完成。
